Concepto de asociación y clases

La asociación se diferencia de las otras agrupaciones  sociales  espontáneas por tener un fin y una organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre los asociados  que  coordina  sus  miembros  dentro de la organización para la consecución de aquel fin. De  ahí  que la  asociación se distinga, por ejemplo, de la reunión, pues en ésta no sólo el fin tiene un carácter transitorio y contingente. sino que se carece de una organización estable y los participantes normalmente no  están  vinculados  por  ningún pacto, convenio o estatuto. Ni siquiera por una predisposición hacia la vinculación permanente.

Las asociaciones pueden ser de dos tipos, correspondientes a la doble dimensión del hombre: sociales unas y políticas otras.  A  la  primera  categoría pertenecen los grupos de interés y de promoción; a la segunda, los partidos políticos. Los grupos de presión comulgan de ambas categorías. Cabalgan entre los dos.

Grupos de interés y de promoción y los grupos políticos

Los fines que unen a los asociados son espirituales o materiales. Las asociaciones serán, pues, de dos tipos: grupos  de  promoción,  propagadores  de una causa, fin o credo... , como la «Liga de los derechos del hombre», y otras, los llamados grupos de interés, encaminadas a la defensa o protección de fines materiales o profesionales, como las asociaciones empresariales y los sindicatos obreros.

Unas y otras hacen  valer su  pretensión  a  través de  los  partidos  o,  ante  la impotencia o abandono por parte de ellos, se dirigen indirecta o  directamente a los gobernantes para exigirles una determinada decisión política o político-legislativa o para oponerse a la ya  adoptada,  convirtiéndose  entonces en «grupos de presión».

Entre los grupos de interés más importantes están los sindicatos, que han pasado a un primer plano en el mundo contemporáneo. La unión entre  partidos y  sindicatos es cada  vez más estrecha.  Así sucede con las Trade-Unions  y el Partido Laborista. En algunos casos presionan directamente sobre  el  Poder. Debido a sn indirecta actuación política a través de los partidos, principalmente, los sindicatos -no obstante  ser  asociaciones  profesionales-  tie­ nen tal importancia en la participación política que puede, incluso, ser equiparable a la de los partidos.

Pero, además de esta categoría de pluralismo social, existe otra que responde a la dimensión política  del  hombre.  En  Europa  y  en  las  democracias pluralistas este papel lo cumplen los partidos.

No se deben confundir, pues, los partidos politicos o cualesquiera otras nuevas modalidades de asociacionismo político con las demás asociaciones, trasunto  del  existente pluralismo social. Ya que  las  asociaciones  políticas -independientemente de sus denominaciones- son titulares de  una  peculiar visión global de la sociedad, portadoras de su propia interpretación ideológica  o  doctrinal  de la  legalidad  vigente;  no  van  contra  ella,  salvo los partidos o asociaciones  subversivas  y  revolucionarias (oposición  al  régimen y contra el régimen), sino que se limitan a enfocarla desde su peculiar pers­ pectiva ideológica (oposición en el régimen y respeto al partido o asociación que tienen sus dirigentes en el Poder).

La razón de ser de las asociaciones políticas -en cualquiera de sus versiones y denominaciones- consiste en  proyectar  sobre  la  sociedad  y  desde el Poder su particular interpretación ideológica o  doctrinal  de  entender  y servir la legalidad establecida. Y para ello aspiran a conquistar el Poder y a ejercerlo  -mediante  sus  correspondientes  equipos  dirigentes-,  concretando su uso mediante una  variada  gama de decisiones  que  va  desde  el  ejercicio de la importante «función de gobierno» hasta la adopción de diversas deci­ siones formuladas jurídicamente (leyes, decretos-leyes, decretos, órdenes ministeriales, reglamentos, etc.).

Por el contrario, los grupos  sociales  y  sus  correspondientes  asociaciones (los grupos sociales comunitarios -familia,  municipio...-  y  los  societarios o voluntarios, como los grupos de interés, de promoción y grupos de presión) no pretenden conquistar el Poder -concretamente los grupos de presión-, sino influirlo en pro de sus fines particulares.  Son  grupos  sectoriales y no  tienen  una  visión  de  conjunto  -ni  tienen  por  qué  tenerla-, sino parcial de los problemas de la sociedad.

Es fundamental, pues, no confundir los «grupos políticos» con los «grupos de presión», como se dijo. Los partidos o cualquier otro tipo de asociación política son titulares -lo repetimos una vez más- de una visión global de la sociedad, portadores de una forma particular de ver o enfocar, en función de su propia perspectiva ideológica, la legalidad fundamental establecida. La expresión «partidos políticos con vocación totalitaria» encierra una contradictio in tenninis.

Desnaturalización de los grupos sociales: los grupos de presión

Cada vez crecen más los grupos de interés y de promoción. Ahora  bien, todo grupo de interés o de promoción  que  vea  perjudicada  su  razón  de  ser  y sus fines por unas extralimitaciones del Poder  público  o  por  la  prepotencia de otros grupos de su misma naturaleza, y no encuentre los cauces adecuados de participación social y política para hacer valer sus  intereses  o causas, se verá obligado a influir directamente sobre las instituciones  del Estado para salvar sus propios fines, o indirectamente, sobre la opinión pública, convirtiéndose circunstancialmente así en grupos de presión. Los procedimientos de presión serán más o menos  variados,  según  sean  los  cauces de participación que existan en la vida pública.

La existencia de grupos de presión suele ser un reflejo -como fácilmente se puede colegir- de la insuficiencia de los cauces de participación. Y la mejor manera de eliminar los grupos de presión es, reconocida la  justicia  de los intereses y pretensiones particulares de los grupos de interés o promoción, establecer los medios e instituciones a través de los cuales puedan hacer valer sus legítimos intereses o causas, es decir, llegar a una buena orga­ nización de la vida pública.

En los regímenes  liberales, los grupos de  presión  crecen  constantemente  e invaden la esfera del Estado en proporción directa a la insuficiencia o inexistencia de cauces de representación social. De modo diferente, en los regímenes no liberales, la importancia de los grupos de presión se debe, entre otras razones, a la inexistencia de auténticos cauces de participación  política. Los grupos de presión se convierten así en sustitutos de los partidos.

La confusión entre los grupos de interés o de promoción y los grupos políticos se produce cuando la organización de la vida política no es adecuada al pluralismo social, y se hace inevitable en aquellos países en los que no existen partidos o asociaciones que cumplan una función análoga a la de los partidos políticos. Si a esto se añade la propaganda unilateral de algunas de las fuerzas políticas que gocen de situación privilegiada, con la consiguiente imposibilidad de que las otras actúen con las mismas oportunidades, se comprenderá que surja el confusionismo entre fuerzas sociales y políticas. Por tanto, o existen las instituciones adecuadas para una real representación política y social, o los «grupos de promoción y de interés», cuya proliferación es un  hecho,  tenderán  a  convertirse  en  «grupos  de presión». Y éstos deben ser suprimidos en cuanto tales, porque no tienen como finalidad esencial servir al interés general de la comunidad.

En una sociedad libre se lucha por eliminar a  los  grupos  de  presión, porque éstos subordinan el interés general  a fines particulares,  hacen  perder  el sentido del interés general de la comunidad y aumentan los vicios de los viejos partidos. En una sociedad  cerrada, totalitaria,  además, se desnaturaliza la función propia de los grupos de interés o de promoción, restando así agi­ lidad a la actividad comunitaria, al adulterar la función propia de los grupos sociales.

En un plano político no son de temer los distintos grupos mencionados (grupos de «interés», de  promoción  y  «grupos  políticos»).  Por  el  contrario, sin la vertebración que  con  ellos  se logra,  la  sociedad  quedaría  basada en el individualismo o en el Poder desnudo, anónimo  o  personal.  Si  se  rechaza la sociedad individualista o atomizada y el régimen personal o el totalitario, ha de reconocerse la existencia de la multiplicidad de  grupos  sociales y políticos con sus correspondientes asociaciones y equipos dirigentes, cuya expresión política será la democracia plura/ista. En ella los grupos políticos son tan necesarios como los grupos sociales, sean de interés o de promoción. Por eso la libertad de asociación es  uno  de los  derechos  inalienables de la persona, ya que  sólo ejerciéndola  realmente  es  cómo  será  posible el desarrollo integral del hombre. Pero  profundicemos.más  en el  estudio  de los grupos de Presión.

La universalidad del fenómeno «Grupos de presión»

Los científicos de la política, desde hace algún tiempo,  vienen  prestando  su atención, cada vez con  mayor frecuencia  y más conocimiento  del  asunto, al hecho de la influencia que las fuerzas económicas, sociales y espirituales organizadas vienen ejerciendo sobre la actividad legislativa y gubernativa en todos los regímenes políticos, pero  de  un  modo  especial  en  los  regímenes de democracia pluralista. En los últimos años han proliferado  los  estudios sobre esta cuestión, especialmente en los países anglosajones y Francia.

Se multiplican por doquier los estudios sobre la naturaleza, composición, dimensiones, tipologías, medios de acción, efectos de las fuerzas sociales organizadas en su inserción en el marco institucional, etc.,  dando la impresión que nnestro tiempo ha descubierto su existencia y rol en el seno de los regímenes políticos. Digamos unas breves palabras sobre este particular. En todas las épocas y tiempos, los miembros de una colectividad han intentado influir en el proceso decisorio político en pro de sus intereses particulares. Los partidos políticos son organizaciones propias de un cierto tipo de régimen (democracias occidentales), en una determinada  época de  la historia (siglos XIX  y XX).  Por el contrario, los grupos de presión –en su acepción más amplia- se encuentran en todos los regímenes, en todas las épocas. La categoría analítica de grupos de presión  se aplica  a  una clase  de organizaciones muy amplia y flnida. Su característica común es que participan en el combate político de una manera indirecta. Se trata de un mecanismo universal del que tan sólo las formas y quizá la intensidad varían según las circunstancias y mecanismos institucionales. Los grupos de presión -en su acepción más estricta- constituyen una modalidad particular del mismo, adaptada al contexto social de nuestro tiempo. El grupo de presión, afirma Meynaud, responde, grosso modo, «a la voluntad de ejercer de manera colectiva, con todas las ventajas que comporta esta fórmula», una influencia sobre las decisiones políticas presionando sobre lás autoridades gubernamentales.

Sería error evidente considerar que el fenómeno de los grupos de presión  -en  sentido  restringido  en  cuanto  categoría  analítica-  es  privativo del siglo XX, pues el siglo XIX ofrece casos relevantes .de presiones directamente comparables con las de hoy. Lo que sucede es que en el  seno  del Welfare state se han ampliado enormemente las competencias de los poderes póblicos, con la consecuencia natural de la progresiva dependencia de los gobernados  y sus intereses del proceso decisorio politico. De ahí el aumento,  en progresión aritmética en unos casos y en otros en  progresión  geométrica, del nómero de grupos de presión que intentan defender -influyendo- sus intereses frente al Estado o por medio del Estado.

Otra cuestión más compleja sería determinar hasta  qué  punto  la  categoría  analítica  de  grupos  de  presión  -forjada  para  denotar  un  fenómeno  de la vida pública en  las  sociedades  industrializadas  del  tipo  occidental­ sería útil para el análisis de los  regímenes  políticos  autoritarios  y  marxistas. A cada ambiente histórico, cultural, económico, social o institucional corresponden -al decir de Sartori- «grupos de presión que,  en cierto  sentido, serán únicos, es decir, correlativos al istema en el que operan».  Esto es cierto, pero el problema es otro. Helo aquí: ¿Pueden hallarse, en el interior de cualquier tipo de regímenes políticos, grupos que desplieguen actividad susceptible de ser calificada de pressure policy, de política de presión? La afirmación de que todo sistema político debe tener sus grupos de presión es, a lo máximo, una hipótesis, no un dogma. Si bien en época reciente se habla de grupos de interés del área occidental comparándolos con los de las áreas no occidentales, de grupos de presión en la U.R.S.S., en Yugoslavia, etc., no obstante hemos de tener presentes las diferencias tanto como  las  analogías entre los llamados grupos de presión  de  los  regímenes  unitarios  (autoritarios y marxistas) y de las democracias pluralistas, so pena de que corramos  el peligro de utilizar idéntica terminología para fenómenos distintos.

Pero, prescindiendo ahora de profundizar en la problemática que supone  dilucidar  si existen o  no grupos de presión  en  los regímenes  unitarios  y sus peculiaridades, opinamos que existen, o lo que es lo  mismo,  creemos  que en dichos regímenes se producen acciones autónomas de presión de ciertos grupos, por mucho que el Poder político intente domesticarlos integrándolos. totalmente en su mecanismo de gobierno. Intuimos que las  modalidades de acción de tales grupos de presión en relación con la  institución  política concreta a presionar, el momento de ejercer la acción de presión, las técnicas empleadas, los métodos que encuadran  la acción... ,  el grado  y  tipo de presión ejercida sobre el gobierno, etc., serán  diversos  de  los  de  los grupos de presión del área pluralista.

Limitémonos a los regímenes democrático-pluralistas. En ellos, a diferencia de los autoritarios y marxistas, no sólo no se intenta evitar el juego de las fuerzas sociales organizadas, integrándolas oficialmente, sino que se acepta, aunque con modalidades diversas y actitudes diferentes. Pero no siempre ha sido así, por lo que se refiere a los regímenes democráticos. Refiriéndose a esta categoría de  regímenes,  dice Burdeau  que en la fase histórica  de  la democracia gobernada (democracia política individualista) existían, sí, los grupos de interés, pero ejercían .su presión desde el exterior: venían «del exterior a solicitar los favores del Poder, del que eran los parásitos o  clientes»; en cambio, hoy día -fase de la democracia gobernante o democracia pluralista- «son el  mismo  Poder.  Se  trata  de  aquellos  que,  cuando  interesa una cuestión a sus miembros, adoptan efectivamente la decisión que los mecanismos oficiales marcan simplemente con la impronta formal del procedimiento legal». En la época de la democracia gobernada se excluía, teóricamente, el juego de los llamados poderes de hecho,  viéndose  obligados éstos a intervenir en la marcha de la maquinaria gubernamental por procedimientos y medios tortuosos y terceras personas. Hoy -democracia gobernante, social y pluralista- los «cuerpos intermediarios de los grupos de  interés» se convierten, no en el único cauce de participación ciudadana. como pretende la group theory of politics (teoría politica  del  grupo  o  neopluralismo), pero sí en uno de los modos casi normales de participación del ciudadano-miembro del grupo en el proceso decisorio.

Hemos afirmado, pero con matices, que existen por doquier grupos de presión. También hemos afirmado, aunque más bien como hipótesis a  verificar que como  dogma,  que  tanto  actúan  fuerzas  sociales  organizadas  en el seno de un régimen pluralista como en el de un régimen  unitario,  aunque con modalidades de acción diversa, pues, como demuestra Claeys. son de naturaleza  diversa  las  relaciones  existentes  entre  «la  institucionalización de la acción de los grupos de presión y los sistemas de instituciones guber­ namentales y de partidos en los diferentes países».

Ante la fuerza  y  representatividad  crecientes  de  los  grupos  de  presión, la actitud del Estado ha sido bien someter las presiones e influencias a una reglamentación, o coordinarlas con las instituciones  oficiales,  o  concederles un lugar en su seno. El grado mayor de integración de la representación de intereses en el sistema legislativo se ha realizado en el Estado corporativo italiano y en el Estado yugoslavo actual de autogestión obrera y  social.  En estos dos últimos casos las fuerzas sociales organizadas se  convierten  de cauces libres y de naturaleza privada  de  participación  ciudadana  -los grupos de presión  son, esencialmente, grupos  privados,  es decir,  no  oficiales,  o lo que es lo mismo, «detentadores del poder no oficiales e invisibles» (Loewenstein)- en instrumentos de voluntad del Estado y, por ende, de naturaleza pública y oficial. Dejan de ser grupos de presión. Por esa razón surgiran, opinamos, otras modalidades autónomas de acción de presión en relación con esos cauces oficiales; todo ello dará  lugar  -hipótesis  a  verificar- a comportamientos y presiones de los grupos en el seno de los  regímenes unitarios (bien autoritarios o socialistas), diversos de los modos de acción de los grupos del mundo democrático-pluralista.

En conclusión: se puede afirmar que los grupos de presión constituyen, en sentido restringido, una categoría analitica forjada a principios de siglo para sistematizar el estudio de fenómenos y prácticas desplegadas en la vida política de las sociedades industrializadas del mundo occidental. y más concretamente de los Estados Unidos. Ello no obstante. estos fenómenos y prácticas, subsumidos en la categoría de grupos de presión, bajo una forma u otra -en  su acepción  amplia,  como  indicamos anteriormente-, pertenecen a todos los regímenes, a sociedades diferentes de las del mundo político­pluralista. Pero, e insistimos una vez más. las analogías registradas en la acción de los grupos que defienden intereses particulares en ambos tipos de sociedades no deben servir para encubrir las diferencias existentes entre los mismos. Parangonar no equivale a asimilar, y muchas veces las diferencias existentes entre grupos -incluidos todos en la categoría de grupos de presión- es mayor que sus afinidades.

Precisiones terminológicas y conceptruales

Los científicos de la política no utilizan una terminología única para denotar las fuerzas sociales organizadas que ejercen una «actividad de presión», directa o indirecta, sobre el comportamiento  de  los  gobernantes  para  que éstos adopten decisiones favorables a sus intereses particulares o causas defendidas. Afirma G. Sartori que, hasta 1958, los científicos de la política anglo­sajona utilizaban, norrnalrnente, la expresión pressure-groups y los franceses groupes d'interést; en cambio. a partir de esta fecha se  han  invertido  los papeles. Si bien los autores franceses utilizan hoy,  normalmente,  la  expresión groupes de pression, los anglosajones hacen uso tanto de la de pressure­groups como de la de interest groups. No obstante el uso indistinto de una expresión u otra, opinamos que los autores, si bien con  matices  diversos, suelen distinguir entre grupos de presión y grupos de interés. Y así, J. Meynaud define los grupos de interés como «el conjunto de individuos que, basándose en una comunidad de actitudes, expresan reivindicaciones, alegan pretensiones o  tornan  posic[ones  que afectan,  de manera  directa o  indirecta, a otros actores de la vida social». Los grupos de interés se transforman en grupos de presión cuando «los responsables utilizan la acción sobre el aparato gubernamental" para hacer triunfar sus aspiraciones  y  reivindicacio nes». El elemento diferenciador, pues, entre grupos de interés, grupos de promoción y grupos de presión radica en el hecho de que estos  últimos adoptan una vía específica para defender las reivindicaciones o pretensiones del grupo: la vía gubernamental. Este hecho es el que induce al neopluralista D. B. Trumao a calificar de políticos a ciertos grupos de interés: «grupos de interés políticos».

La categoría analítica «grupos de presión» no es  homogénea.  Su  elemento diferenciador, como dijimos, reside en la adopción de una vía específica para defender las reivindicaciones del grupo afectado: actuar sobre las autoridades públicas para conseguir satisfacción  a sus  intereses o causas. La categoría en cuestión apunta a nn nuevo  enfoque  en la consideración de los grupos de interés y de promoción en sus relaciones con las instituciones gubernamentales, De que existan o no tales contactos dependerá el que nos hallemos en presencia de  grupos de  presión  o de  simples  grupos  de interés o de promoción; de ello dependerá  también  el  que  entren  o  no a formar parte del estudio del científico de la política o del sociólogo, respectivamente, Opinamos que ha sido J. Meynaud quien mejor ha expuesto el enfoque apuntado y definido la categoría de  grupos  de  presión.  En  orden  al  enfo­ que relacional de grupo-poder político, dice el citado autor que consiste «en analizar los grupos de interés bajo un aspecto determinado», es decir, realizando «actividad de presión», que para él quiere decir «el conjunto de los actos de cualquier  naturaleza  realizados  para  influir  en el comportamiento de los gobernantes, se traduzca esto o no en decisiones expresas». Define J. Meynaud el grupo de presión como todo grupo de interés o de  promoción que utiliza la intervención ante el gobierno, independiente de  que  sea  a  titulo exclusivo, principal u ocasional, para  hacer  triunfar  sus  reivindicaciones o afirmar sus pretensiones... ».

Creemos que la categoría de grupos de presión tan sólo será útil para el análisis político a  condición  de  una  previa  delimitación  de  su  contenido. No debemos subsumir en una misma categoría analítica fenómenos heterogéneos, categorías diferentes. Aceptamos, pues, la acepción restringida de grupos de presión y rechazamos la tendencia a catalogarlo  todo  como  gru­pos de presión.

Pero ¿qué se entiende por presión?  G.  Sartori  rechaza  la  expresión grupos de interés y prefiere «la etiqueta grupos de presión» por diversas razones, que creemos conveniente exponer.

Para  el  mencionado  autor,  el  término  «interés»  no  sirve  para  calificar a los grupos que ejercen presión política, ya que es susceptible de una doble acepción, estricta .Y amplia, que le hace inservible para definir la categoría de grupos y acciones en cuestión. Dice:  «...  el  vocablo  interés  presenta, desde un punto de vista semántico, problemas casi insolubles. O su connotación es demasiado reducida y unilateral, o bien  es  totalmente  definida  y muy amplia. En  su significado  estricto, interés equivale  a  interés  económico y viene habitualmente asociado a la idea de utilitas, de interés  propio  o también egoísta, de intereses constituidos, de  intereses  seccionales,  etc.» Según esta acepción, los grupos con vocación ideológica o de promoción quedarían excluidos de esta categoría analítica en cuestión.

Pero el término «interés» tiene  otra  acepción,  a  saber:  una  dimensión Jata y elástica. En este sentido, afirma G. Sartori, «cualquier comportamiento es, por definición, un comportamiento interesado». En su significado omnivalente «interés» es, pues, una abreviación para decir: se produce cualquier acción por una motivación, y yo establezco denominar cualquier motivación, económica o no, un «interés». Según esta acepción todos los grupos son grupos de interés, o Jo que es Jo mismo, decir: interés  equivale  a  hablar  de grupo, y viceversa, en cuyo caso el término «interés» es inservible para especificar, de entre fa gama de grupos sociales, aquellos que son «grupos de interés».

Para G. Sartori la expresión grupos de presión es  Jo  suficientemente precisa  como  para  saber  qué  grupos  han  de  ser  subsumidos   en  ella:  «los que se  hallan  en  condición  de  ejercer  presión  en  un  sentido  bastante específico del término».

La doble clase de acción de los denominados grupos de  presión-directa sobre el poder político e indirecta a través de la opinión públicanes estudiada en la obra, breve, pero densa y documentada y, al mismo tiempo, de exposición clara, de Samuel E. Finer, El imperio anónimo. La obra de Finer, junto con la de los americanos S. H. Beer y H. Eckstein y la del inglés J. D. Stewart constituyen para el científico de la política un instrumento indispensable y válido -teniendo en cuenta el nivel actual de los estudios sobre esta materia en Inglaterra- para una interpretación más realista de la gestión de la vida pública en la Gran Bretaña y, por analogía, en otros países. Finer rechaza, a su vez, las expresiones grupos de presión y de interés y elige el término lobby porque tiene la ventaja; según él, de ser  un común denominador neutral que abarca tanto  a  los grupos  de  interés  como  a los grupos de propaganda, etc.

El término lobby es de origen americano y se emplea ya en otros países. Lobby, en sentido propio,  apunta a  la parte  de  un  edificio  que  está  abierta al público: es el corredor, el vestíbulo y, particularmente, el pasillo del Parlamento. En sentido derivado y traslaticio, en los Estados Unidos, la palabra lobby «se emplea –como dice Sauvy- para designar la acción de personas venidas del exterior y que se mezclan entre los parlamentarios en  los  pasillos (y  también   fuera   del   Parlamento)   para   influir   en  ellos».   Como expone A. Mathiot, «la expresión lobby se aplica también a los hombres o grupos que se dedican a dicha actividad, y el verbo lobby se emplea corrientemente para designar las maniobras de los lobbysts». Tenemos, pues, tres palabras:

a)  lobby  = grupos  que  ejercen  influencia  sobre  cualquier  autoridad pública para promover los intereses o causas de sus miembros; b) /obbying, la actividad ejercida, es decir, el lobby en  actividad,  o  sea,  «todo  esfuerzo  para influir sobre el Congreso respecto de cualquier asunto,  llegando  ante  él  por  la distribución de material impreso, concurrencia a las comisiones del Congreso, entrevistas  o  tentativas  con  miembros  del  Senado  o  de  la  Cámara,  o por otros medios», y c) lobbyists, «alguien que,  pagado,  o  por  cualquier otra razón, procura influir o evitar la  aprobación  de determinada legislación por el Congreso nacional» (Caraway).

Finer utiliza a lo largo de su obra El imperio anónimo el término lobby como equivalente de grupos que «tratan de influir en la política».

El uso del término lobby presenta dos inconvenientes: primero, resulta intraducible a ninguna de las lenguas  habladas  en España, y  segundo,  viene a aumentar la confusión terminológica existente en esta materia-factor  no muy favorable, por cierto, para el progreso de la Ciencia Política.

Opinamos que sería conveniente el uso de un término común para  denotar el fenómeno sociopolítico  que  nos  ocupa,  pero  a  condición  siempre de que se explique previamente su contenido con absoluta precisión, y, desgraciadamente. la expresión «grupos de presión» no es una categoría analítica perfectamente definida.

El  uso de la expresión  grupos  de  presión, formada «en  los Estados  Unidos, alrededor de 1925, quizá por algún periodista de Washington», se ha generalizado con rapidez, aunque «algunos autores prefieren emplear los términos de interest groups».  En  Francia,  la  fórmula  «grupos  de  presión» ha  adquirido   carta   de   naturaleza,   pero,  al  igual  que  en  Estados Unidos, «con un matiz peyorativo» (Meynaud).

En España se observa el uso de una terminología coinún, aunque varía, según los autores, la actitud científica y moral ante tales fuerzas sociales organizadas. El enfoque pluralista de la  política...  y dé  los grupos  de  interés, de promoción y presión está prevaleciendo en nuestros días.

El uso engendra ley, y la expresión grupos de presión ha adquirido ya fuerza de ley; además, opinamos con J. Meynaud que el empleo de otros términos, de cariz neutro, como pretende Finer, «ya  no es posible:  así, y por un deseo de que se unifique la terminología, adoptamos –con J. Meynaud- la expresión en uso».

Los grupos de presión y sus diferencias de otras formaciones sociales

Hemos intentado hasta ahora precisar el contenido del término lobby utilizado por Finer. Y también hemos indicado nuestras preferencias por la expresión grupos de presión. Pero hasta  ahora  nos  hemos  visto  in-group,  dando una definición de dicha  categoría  analítica  de fronteras  hacia  dentro, ad bura, como dirían los escolásticos. Intentaremos ahora situar al grupo de presión  y,  por  ende,  al  lobby  dentro  de  unos  límites  que  lo  caractericen en relación con las demás fuerzas sociales y políticas  para  tener  del mismo una noción a la vez  comprensiva  y específica.  Nuestro  intento  se  concreta en esta pregunta: ¿quiénes son los que tienen un  interés  o  defienden  una causa ejerciendo influencia o presión en la política?

Se podría responder a esta pregunta diciendo que los sujetos de tales influencias o presiones eran o podían serlo los individuos, los grupos, los movimientos sociales,  los partidos  políticos  o  los titulares del poder  político o gobernantes.

Digamos, en primer lugar, que no hay que ignorar u olvidar al individuo como sujeto-factor del proceso político, pues «el individuo -como advierte O. Garceau- participa en la política por otros medios aparte de hacerlo a través del grupo de interés»; es decir, que para nosotros los grupos de interés no constituyen el fundamento exclusivo del proceso político, tal y como pretende el llamado por J. Meynaud neopluralismo.

Pero aun reconociendo la  «influencia  de  las  personalidades señeras»  en la vida política considerada como un proceso, hemos  de indicar  que esto  no tiene relevancia a efectos definitorios de los que se entiende por grupos de presión. Los grupos de  presión  constituyen  a' nuestro  entender  una  varie dad de la categoría sociológica de grupos.

Es cierto que, como dice J. Meynaud. «la noción de grupo es una  de  las más complejas del análisis social». No obstante ello, nos aventuraremos a ofrecer una definición operativa de grupo que, a nuestro criterio, nos servirá para individuar y diferenciar, en parte, la categoría  sociopolítica  en  cuestión de algunos de los otros titulares. detentadores o sujetos de acciones de influencia o  presión.  Entendemos  por  grupo  social  una  pluralidad  de  personas en situación estable, uniforme y formal (a veces institucionalizada, en sentido sociológico). de interacción activa, que cristaliza en un sistema de valores interiorizados y, por ende, compartidos, y se traduce en actitudes  y  comportamientos comunes. Los factores determinantes o condicionantes de esta situación de interacción personal pueden ser varios. El sistema de relaciones recíprocas entre sujetos, las modalidades de su estructura, duración y frecuencia... se hallarán en función de los supuestos factores objetivos determinantes o condicionantes de dicha situación: identidad o características comuoes de orden físico, económico, social o espiritual por  una parte, y por otra, del grado de conciencia que los miembros del grupo tengan respecto a tales identidades y de la importancia que les atribuyan. El  sistema  de  valores  segregados y, por ende, interiorizados (e interiorizables por los futuros  miembros  del grupo en cuestión) y el conjunto de actitudes y comportamientos  uniformados estará en función, más que de los factores objetivos del agregado, del grado e intensidad de la adhesión y lealtad otorgados al grupo.

Pues bien, lo que  cualifica  y  diferencia  tanto  al  lobby  como  al  grupo de presión de los llamados por  Maclver  «agregados  no  organizados»  y  de los «movimientos sociales», según G. Sartori, o de los grupos de interés «virtuales o potenciales», de D. B. Trumao,  es  precisamente  que  los grupos de presión, en su acepción estricta y precisa, implican que las características comunes a varios individuos sean sentidas vivam nte por ellos provocándoles «el deseo o la aceptación de una  organización  que  asuma  su  dirección: desde ese momento un mecanismo voluntario de unificación, más o menos racionalizado, sustituye en el futuro a acciones paralelas de tipo espontáneo» (Meynaud).

En este sentido, Finer también considera como lobby a los grupos organizados. Dice el autor: «Para los que prefieran definiciones, ahí va una. Siempre que use la palabra lobby quiero decir el conjunto de organizaciones que se ocupan en cualquier momento de influir sobre  la  política ( po/icy) de los organismos públicos en su propio interés... »

Partimos, pues, del supuesto de que  tan  sólo se puede  hablar  de  grupos de interés, de promoción  o  de  presión  más  que  cuando  nos  enfrentamos, por una parte, con grupos (de  ahí su  diferencia  de  los llamados  «agregados no organizados» de Maclver y de los «movimientos sociales»,  aunque  tanto los primeros como los segundos utilicen tácticas de presión) y,  por  otra, cuando estos grupos ejerzan su rol cualificador en el seno de la sociedad: presentar o defender intereses  particulares  frente  a  otros  grupos  existentes en la sociedad, si se trata simplemente  de grupos de interés o de   promoción o, en el marco de la sociedad política o régimen politico,  influyendo  sobre las autoridades públicas,   grupos de presión o lobbies. Cuando los grupos ejerzan  éste  su  rol  que los  individualiza,  entonces  los  tendremos  que diferenciar de los partidos políticos y de los llamados  grupos  de presión  públicos. Veamos, pues, cuáles son los limites o fronteras de la categoría  «grupos  de presión» o lobbies.

El «lobby» o grupos de presión y los partidos

Es indudable que los partidos pueden adoptar actividades y métodos propios de un grupo de presión, pero no lo es que sean subsumibles en la categoría de grupos de presión. Quizá si considerásemos -como lo hace J. B. de Celisa los partidos y grupos de presión desde el ángulo de su ideología, composición social y estructura, así como de su origen, etc.,- encontraríamo probablemente analogías entre algunos grupos de presión y ciertos partidos políticos. No obstante,  hemos de afirmar  la  radical  diferencia  que separa a ambas fuerzas organizadas, y esto precisamente debido al rol diverso que cada una de ellas despliega.

Es evidente -como afirma Loewenstein- la diferencia existente entre «los detentadores del poder oficiales, legítimos, visibles exteriormente y aquellos que de manera no oficial, indirecta y frecuentemente extraconstitucional influyen y conforman  el  proceso  del  poder... ».  Quizá  se  dude  en  calificar a los partidos políticos como uno de los «legítimos detentadores del poder» debido a que la mayor parte de las Constituciones guardan silencio sobre su existencia y fines. No obstante, opinamos con K. Loewenstein que «difícilmente puede  dudarse  de  su  status  como  legítimos  detentadores  del  poder en la moderna sociedad de masas».

Por su capacidad de movilizar y activar a los destinatarios del poder para que cumplan su función de electores, los partidos son indispensables en el proceso político de todas las sociedades políticas contemporáneas, bien sean constitucionales o autocráticas. En  las  primeras,  los  partidos  llevan  a  cabo la designación de los titulares  del  poder  constitucional  en  el  Parlamento  y en el Gobierno; en las segundas, organizadas en un partido único, son el instrumento imprescindible de  control  del  único  detentador  del  poder  sobre los destinatarios del poder.  No  es éste el  status  de los grupos  de  presión o lobbies. Son detentadores  del  poder, pero no  titulares  del  mismo:  poderes de hecho. Normalmente son invisibles y, desde luego, no calificables de poderes de derecho o titulares de poder político.

Consideramos que, con ser importante la diferencia  existente  entre  el status de los partidos y el de grupos de presión en el seno de un régimen político, no refleja suficientemente la naturaleza  diversa  de cada  una  de estas fuerzas políticas (partidos) o parapolíticas (grupos de presión). El fundamento de su radical diferenciación creemos encontrarlo  en  el  rol  que  cada una de ellas despliega en el seno de la vida política considerada como un proceso. Tanto los  grupos  de interés  como  los  de  promoción  se  distinguen de los partidos porque los primeros «intentan influir sobre las decisiones políticas» en pro de su interés o causa, pero sin asumir la «responsabilidad directa del Gobierno». En síntesis, los partidos políticos intentan -como afirma Duverger- «conquistar y ejercer el poder»;  los grupos  de presión, no; intentan influir sobre los que tienen el poder, «actúan sobre el poder, pero permanecen fuera... ». Los partidos se proponen gobernar; los grupos de presión, no; éstos intentan ejercer influencias sobre los poderes públicos, pero no sustituirlos. En este punto suelen estar de acuerdo los autores.

Es cierto que los partidos  intentan  conquistar  el  poder  y  adoptar  desde él, de acuerdo con su programa político, decisiones políticas asumiendo «el gobierno directo del país» y la responsabilidad derivada de las decisiones adoptadas, pero también es verdad que precisamente por este  rol  que  incumbe a los partidos políticos. se derivan ciertas características que sirven todavía más para diferenciarlos de los  grupos  de  presión.  Se  ha  indicado  que el  rol  o  expectativa  de  conducta,  predecible  y  esperada,  que  incumbe a los partidos políticos era  el de que gobernasen.  Para  ello  los  partidos,  en un régimen pluralista, tienen previamente «que apelar a la totalidad del electorado,  independientemente  de  la  profesión  de  cada  elector  individual, y sus filosofías sociopolíticas tienen, por  tanto,  que  ser  amplias  y  al  mismo tiempo lo  suficientemente  indefinidas  para  acomodarse  a  los  intereses de todos; no pueden correr el riesgo de perjudicar a determinados grupos de interés al favorecer abiertamente a otros; es decir, y en términos generales, podemos afirmar que «los grupos de presión -continúa  Neumann-  representan intereses homogéneos que intentan ejercer una influencia... Los partidos políticos, por el contrario, combinan grupos heterogéneos. Su  función es, a diferencia de la de los grupos de presión, de integración».

Pero cuando más se pone en evidencia  el rol  integrador  del  partido -y,  a su vez, su naturaleza de freno  institucional  del  grupo  de  presión  o  lobby­ es al hallarse en el Poder. Cuando así sucediere, el partido gobernante debe adoptar decisiones de interés general o, lo que es lo mismo, decisiones que vendrán a ser -o deberán serlo- la resultante de la suma algebraica de los diversos intereses o causas que entran en juego, si no quiere que la opinión pública o ciertos de sus sectores le sean desfavorables en  la  próxima  elección. Además, al adoptar sus decisiones, el partido no debe perder de vista jamás la defensa del interés público -otro murallón o freno creencia! a la omnipotencia del grupo de presión-, pues los  lobbies  quedan  obligados, afjrma Finer, a «demostrar que ellos, sus causas o peticiones son justas y necesarias para el bien público». El interés público está compuesto,  según Fincr, de «premisas, standards y valores compartidos», generalmente, en  el seno de una sociedad o, si se prefiere, de las ideologías dominantes. La creencia en que existe un interés público por encima de los intereses particulares juega un rol muy importante en la vida política en cualquier sociedad y  todavía más en las sociedades fuertemente integradas, como puede ser, por ejemplo, la británica.

Antes de concluir este apartado sobre las diferencias  existentes  entre grupos de presión y partidos, creemos oportuno indicar que existen  situaciones difíciles de cualificar: «En los sistemas pluripartidistas, un grupo de interés que sea suficientemente fuerte para disponer de una masa de parti­ darios puede montar su propio partido político de intereses económicos a diferencia del partido ideológico... Entre ambas guerras mundiales fueron corrientes los partidos 'de intereses económicos' en la Europa Central y Oriental» (Loewenstein).

Los grupos de presión y los llamados «grupos de presión» públicos

La categoría analítica de grupos de presión, elaborada en los Estados Unidos, servía, en  su  acepción  primitiva,  para  denotar  tan  sólo  la  acción de las organizaciones privadas sobre  el  poder.  Pero  en  nuestros  días  existe la tendencia a ampliar el contenido de dicha  categoría:  hoy  se  habla  ya de que la administración pública, de que tal cuerpo de funcionarios, etc., constituye un grupo de presión, aunque un grupo de presión público.

El substrato teórico de la posición de quienes pretenden equiparar  o analogar los grupos de presión privados y los llamados grupos de presión públicos es la teoría americana neopluralista de A. Bentley y de D. Trumao. Según J. Meynaud, «la posición neopluralista, en  su forma  extrema,  afirma que el conjunto de la actividad legislativa  y  reglamentaria  de  las  autoridades públicas es exclusivamente  el  producto  de  la  lucha  a  que  se  entregan de continuo los grupos de interés para la defensa y promoción de las categorías que los mantienen unidos. Los individuos no juegan en  realidad  ningún papel en el combate social, cuyo resultado depende sólo de las fuerzas colectivas. En cuanto a los gobernantes, o  sea, los  grupos  de  interés. oficiales, o hacen un papel enteramente pasivo, limitándose  a  ratificar  los  acuerdos concluidos entre los grupos, traduciendo en normas autoritarias (en el sentido de Easton) la presión del más fuerte, o intervienen a título de participantes activos, pero sólo para salvaguardar sus intereses propios o los de aquellos de quienes son emanación o portavoces. En resumen, las instituciones públicas son ya el campo de  batalla en que se enfrentan  los grupos, ya un elemento  de la lucha  misma, cuyas  intenciones  no difieren  de las de los otros combatientes».

Para la concepción neopluralista no existe diferencia esencial entre las instituciones políticas per se, bien sean de los gobernados, bien de los gobernantes, y los grupos de presión con intereses particulares -y  todos  los grupos de presión son portadores de intereses particulares o causas, ideales, credos, etc., específicos-. Equipara las instituciones gubernamentales y los grupos particulares en orden a considerarlos por igual como factores que intervienen en el proceso político -en cualquiera de sus modalidades-  para hacer triunfar su voluntad.

Aprovechamos la ocasión para manifestar nuestra discrepancia con el neopluralismo, aunque le reconocemos las siguientes ventajas:

1. Permite la consideración y comprensión del  comportamiento  de aquellas instituciones oficiales que actúan por medios y a través de cauces análogos a los que utilizan los auténticos grupos de presión.

2. Posibilita una comprensión real del Estado, es decir, de las instituciones gubernamentales. Dice Duverger que «la noción de grupos de presión públicos no gusta a los teóricos clásicos del  Estado,  para quienes  la  unidad  de la organización  estatal  es  un  dogma  sacrosanto.  Para  ellos,  la  tendencia de las administraciones a constituirse en grupos de presión es un fenómeno patológico, que traduce en una grave crisis del Estado; sólo los grupos privados podrían  ser considerados como verdaderos grupos de presión». Para  la teoría neopluralista, «el principio jurídico  de  la  unidad  del  Estado  apenas se verifica en la práctica», pues todos los fenómenos políticos son resultantes de la interpretación de las actividades entre gobernantes y gobernados. No existe distinción esencial entre los diversos factores o grupos participantes de la vida política considerada  como  un  proceso,  en  la  que  lo  fundamental es la interacción de los grupos de interés, y para el neopluralismo todos los grupos sociales son de interés.

Consideramos que, aunque algunas o todas las instituciones políticas gu­ bernamentales adopten o puedan adoptar  actitudes y  tomen  decisiones  «fuera del ámbito de su competencia» intentando influir sobre otras instituciones oficiales, procediendo así «como un auténtico grupo de presión», no se las puede catalogar como grupos de presión: los titulares del poder político o gobernantes cristalizan su función decisoria, cuando lo desean o exigen las circunstancias, en decisiones imperativas o autoritarias. en el sentido qúe D. Easton da a este  término.  Desde  un  punto de vista  sociológico, el hecho de que los gobernantes puedan recurrir en  ultima  ratio al  uso  de la fuerza para hacer cumplir sus decisiones, ¿no implica, se pregunta Meynaud, «una diferencia importante entre las instituciones gubernamentales y los grupos particulares que impide tratarlos como organismos de la misma naturaleza»? Los factores participantes del proceso político son, fundamentalmente, los grupos de presión y las instituciones poiíticas  tanto de los gobernantes  como de los gobernados (sociopolíticamente hablando son los partidos  o  las  fuerzas políticas per se). Los grupos de presión no «son factores extrínsecos al proceso político que traten de influir en  él  desde  fuera»  (Murillo),  pero  sí son exteriores a la máquina gubernamental  propiamente  dicha  o, si  se quiere, los grupos de presión se separarían de «los órganos  gubernamentales  por  un criterio de exterioridad». Los grupos de presión seguramente estarán presentes en el seno mismo de las instituciones legislativas y ejecutivas,  pero  no como tales, sino bajo la etiqueta de parlamentarios o de ministros o funcionarios, etc.  Los  grupos  de  presión  utilizan  -si  pueden-  a  los  miembros que integran las instituciones habilitadas por  la  Constitución  para  tomar decisiones, a fin de que el  contenido  de las  mismas  les  sea  favorable, sin que por ello las instituciones gubernamentales se transformen  en  grupos de presión públicos.

Las tesis neopluralistas van conquistando adictos a medida que se acentúa «la interpenet,ación de los mecanismos estatales y de los grupos de interés privados», de tal manera que llega a afirmar Duverger esto: «La distinción de los grupos públicos y de los privados está, por lo demás, lejos de ser precisa, porque la evolución general de los Estados modernos tiende a debilitarla. Las fronteras de lo público y de lo privado son cada vez menos netas... ; más que una diferencia por razón de naturaleza entre las dos categorías, bien clara, existe una diferencia de grados que define una gama de categorías muy numerosas.» Es cierto que los grupos de interés -especialmente hoy día los económicos- recurren cada vez más a vías extraeconómicas, es decir, políticas, para tutelar sus intereses. La intervención de los grupos de interés en la esfera política es correlativa a la progresiva intervención del Estado en la esfera extrapolítica. Pero no por esto se debe afirmar que el Estado pierde su categoría de organismo político y se transforma en organismo económico. Como bien dice G. Sartori, «la relación entre grupos de interés y poderes públicos es, pues, una relación entre organismos económicos (que ejercen presiones políticas) y organismos políticos (que extienden su acción a la esfera económica)».

La separación entre las instituciones  y  grupos  de  presión  resulta  clara  en  un  plano  abstracto,  aunque  no  siempre  en  el  campo  de  lo  concreto. A este respecto podríamos aducir el caso de los llamados por Meynaud «organismos intermedios»,  por ejemplo,  las empresas  públicas, cuya  asimilación a los grupos de presión «parece razonable».

A nuestro criterio, resulta clara la exclusión de los llamados grupos de presión públicos de la categoría de lobby o grupos de presión. Los «lobbies no actúan sobre una tabula rasa». «Operan -continúa exponiendo Filler- sobre un campo ya ocupado por instituciones. Estas instituciones  los frenan y controlan. En cierto sentido, los ministerios, ministros, partidos, Parlamento y ,toda la prensa, separada y conjuntamente, resisten y contrarrestan la presión de los intereses particulares», aunque esto no quiere decir que estas instituciones no sean en cierto modo recipientes de intereses o causas de grupos. Pero tengamos siempre  presente  que  -como  expone  Meynaud­ en ningún momento estas instituciones ejercen un papel enteramente pasivo, limitándose a ratificar los acuerdos concluidos entre los grupos, traduciendo en normas autoritarias la presión del más fuerte, o interviniendo a título de participantes activos, pero sólo para salvaguardar sus intereses propios o los de aquellos de quienes son emanación o portavoces, tal y como propugna el neo pluralismo.

Juan Ferrando Badía, en dialnet.unirioja.es/